lunes, 19 de octubre de 2020

LA NEGOCIACION COLECTIVA EN EL SECTOR PÚBLICO SEGUN EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (Parte 2)

La negociación colectiva en el Sector Público es un tema muy importante, tratado por el Tribunal Constitucional en dos acciones de inconstitucionalidad. Uno es el denominado caso "Ley de Presupuesto" y el otro es "Ley del Servicio Civil". 

A continuación mostramos lo escrito en dichas sentencias, agrupados en una serie de aspectos que consideramos importantes. Salvo pequeñas ediciones, hemos tratado de mantener "literalmente" lo señalado en dichos documentos. La idea es presentar lo que el Tribunal ha dicho, pero de manera organizada, incluyendo lo señalado en las dos sentencias señaladas. En cada párrafo, se cita la fuente (la sentencia de la cual se toma el texto).

Derecho de negociación colectiva como uno de configuración legal.-
El desarrollo legislativo de la negociación colectiva y la obligación de su fomento derivado de los artículos 28 de la Constitución, 4 del Convenio 98 de la OIT y 7 del Convenio 151 de la OIT es una cuestión que puede ser regulada por el legislador, siempre y cuando la actividad de delimitación o configuración de su contenido, las condiciones de ejercicio, así como sus limitaciones o restricciones sean desarrolladas bajo los alcances de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, es decir, que no impliquen la desnaturalización del contenido de este derecho. En ese sentido, a partir de la interpretación de las disposiciones constitucionales e internacionales anotadas, este Tribunal considera pertinente desarrollar algunos lineamientos que tomen en cuenta los derechos y principios involucrados, a efectos de orientar la negociación colectiva en la administración pública. (Considerando 177, Caso LSC 1).

En la medida en que se trata de un derecho de configuración legal, la Constitución ha dejado al legislador un margen de discrecionalidad dentro del cual este puede delimitar o configurar su contenido protegido, al mismo tiempo que establecer las condiciones de su ejercicio y las restricciones o limitaciones a las que este puede encontrarse sometido, las que en todos los casos han de ser idóneos, necesarias y proporcionales. (Considerando 57, Caso Ley de Presupuesto). 

La regulación/configuración legal del derecho de negociación colectiva.-
La Constitución impone al Estado el deber de fomentar la negociación colectiva y promover formas de solución pacífica de los conflictos laborales. Al lado de estas tareas de fomento y estímulo, al Estado también le corresponde la obligación constitucional de asegurar y garantizar que los convenios aprobados tengan "fuerza vinculante”. El Estado tiene la obligación de garantizar su cumplimiento mediante el reconocimiento de una serie de derechos de organización y procedimiento. (Considerando 54, Caso Ley de Presupuesto).

Dentro de ese mínimo constitucionalmente sustraído al legislador se encuentran aquellos elementos que configuran la esencia de este derecho a la negociación colectiva. El primero de ellos tiene que ver con su carácter de derecho colectivo. Este no es un derecho cuya titularidad corresponda al trabajador individualmente considerado, sino a las organizaciones que representan los intereses de los trabajadores. Si dicha representación han de asumirla los sindicatos o también los representantes de los trabajadores en los casos en que no existan los primeros, ello no es una cuestión que quepa deducir de la Constitución, y, además, depende de lo que se establezca en la ley de desarrollo. (Considerando 55, Caso Ley de Presupuesto).

Tampoco es una cuestión que esté en manos del legislador disponer que la negociación colectiva se lleve a cabo bajo un sistema de intervencionismo estatal que anule la autonomía de los trabajadores y empleadores para negociar con la mayor libertad posible las condiciones de trabajo. La negociación colectiva es aquel proceso de diálogo realizado entre organizaciones que representan los intereses de los sectores involucrados en una relación de trabajo, encaminados a lograr un acuerdo. (Considerando 56, Caso Ley de Presupuesto).

Lo anterior no significa que el legislador no pueda establecer condiciones a su ejercicio o límites al contenido de la negociación que tengan como base el orden público constitucional. En efecto, en la medida en que se trata de un derecho de configuración legal, la Constitución ha dejado al legislador un margen de discrecionalidad dentro del cual este puede delimitar o configurar su contenido protegido, al mismo tiempo que establecer las condiciones de su ejercicio y las restricciones o limitaciones a las que este puede encontrarse sometido, las que en todos los casos han de ser idóneos, necesarias y proporcionales. (Considerando 57, Caso Ley de Presupuesto). 

El legislador puede decidir autorizar la competencia para entablar procedimientos de negociación colectiva a entes del nivel central de gobierno, del nivel sectorial o incluso a instancias específicas de las instituciones públicas individualmente consideradas. (Considerando 73, Caso Ley de Presupuesto).

También queda en el margen de discrecionalidad con que cuenta el poder legislativo considerar como criterio de inclusión la negociación correspondiente, en la que intervengan las autoridades del Estado, sobre todo porque podría ser adecuado para resolver cuestiones de mayor alcance. (Considerando 74, Caso Ley de Presupuesto).

La negociación colectiva en el sector público se desarrolla, por lo general, sobre la base de una relación bipartita en la que la entidad pública y las organizaciones o grupo de trabajadores públicos tienen un cierto grado de autonomía para realizar el proceso negocial y participar en la elaboración y establecimiento del contenido de los acuerdos colectivos. Sin embargo, también es posible la intervención de alguna autoridad pública competente cuando el procedimiento de negociación colectiva está referido a aspectos remunerativos u otras cláusulas que puedan tener un impacto económico en el programa presupuestario estatal (párrafos 270 y 298 del Informe de la CEACR, 2013). Tal intervención, por obvio que parezca, no puede suponer una injerencia en la autonomía de las partes. Al respecto, se ha afirmado que "son compatibles las disposiciones que confieren a las autoridades públicas que tengan atribuidas responsabilidades financieras el derecho a participar en las negociaciones colectivas junto al empleador directo, en la medida en que dejen un espacio significativo a la negociación colectiva"(párrafo 334 del Informe de la CEACR, 2013). (Considerando 179, LSC 1).

Corresponde al legislador definir cuáles son las instancias gubernamentales competentes para participar en los procesos de negociación y los límites dentro de los cuales es posible arribar a acuerdos sobre incremento de remuneraciones de los trabajadores públicos" (Considerando 72 Caso Ley de Presupuesto). 

Asimismo, ha establecido que "al fijar cuáles son las instancias gubernamentales competentes, el legislador puede decidir autorizar la competencia para entablar procedimientos de negociación colectiva a entes del nivel central de gobierno, del nivel sectorial o incluso a instancias específicas de las instituciones públicas individualmente consideradas. También son admisibles otros niveles de negociación existentes en el Derecho comparado, al que la OIT ha reconocido su admisibilidad desde el punto de vista del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Entre estos se encuentran los modelos de negociación en niveles descentralizados o, incluso, la configuración de modelos mixtos, es decir, que combinen niveles de negociación colectiva centralizada con niveles de negociación colectiva descentralizados. En líneas generales, el empleador, entendido como "Administración Pública" que se recoge en el Convenio 151 de la OIT, comprende a todos los organismos o instituciones investidos de autoridad o funciones públicas, sea cual fuere el método de determinar su dirección, políticas o actividades" (fundamento 73 de la STC 0003-2013-PI/TC y otros). (Considerando 180, Caso LSC 1). 

Este Tribunal Constitucional entiende que si bien la obligación constitucional de estimular y fomentar la negociación colectiva entre los empleadores y las organizaciones de trabajadores, lleva consigo alguna disminución del papel del Estado en la fijación de las condiciones de trabajo y empleo, no puede desembocar en una anulación de su rol estatal de garante de los derechos fundamentales y de los bienes o principios constitucionales que puedan estar involucrados, particularmente en este caso el derecho a la negociación colectiva de los trabajadores públicos. (Considerando 150, Caso LSC 1).

En efecto, la negociación colectiva en el ámbito de la administración pública está condicionada por los procesos presupuestarios y su lógica. (Considerando 163, Caso LSC 1).

lunes, 28 de septiembre de 2020

LA NEGOCIACION COLECTIVA EN EL SECTOR PÚBLICO SEGUN EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (PARTE 1)

La negociación colectiva en el Sector Público es un tema muy importante, tratado por el Tribunal Constitucional en dos acciones de inconstitucionalidad. Uno es el denominado caso "Ley de Presupuesto" y el otro es "Ley del Servicio Civil". 

A continuación mostramos lo escrito en dichas sentencias, agrupados en una serie de aspectos que consideramos importantes. Salvo pequeñas ediciones, hemos tratado de mantener "literalmente" lo señalado en dichos documentos. La idea es presentar lo que el Tribunal ha dicho, pero de manera organizada, incluyendo lo señalado en las dos sentencias señaladas. En cada párrafo, se cita la fuente (la sentencia de la cual se toma el texto).

Carácter de Derecho Constitucional de la Negociación Colectiva en el Sector Público.-

El silencio del artículo 42 acerca de la titularidad del derecho de negociación colectiva por parte de los servidores públicos no puede entenderse en el sentido de que lo excluya. (Considerando 45, Caso Ley Presupuesto).

Los servidores públicos titularizan el derecho a la sindicalización y a la huelga en los términos que formula el artículo 42 de la Constitución se encuentra implícitamente reconocido el derecho a la negociación colectiva. Esto es consecuencia de una interpretación institucional de dichos derechos a la sindicalización y a la huelga. (Considerando 47, Caso Ley Presupuesto).

El Derecho de Negociación Colectiva en el Sector Público “se encuentra implícitamente reconocido” (Fundamento 141, Caso LSC 1).

sábado, 11 de abril de 2020

El Decreto Legislativo N° 1456 y la cooperación laboral entre entidades del Sector Público

Se ha publicado el Decreto Legislativo N° 1456, que establece la medida excepcional de cooperación laboral entre entidades públicas. Se trata de una figura especial, excepcional y temporal que estará vigente, mientras dure la Emergencia Sanitaria a nivel nacional. 

Esta medida va en la línea de los objetivos establecidos en el Decreto Supremo N° 008-2020-SA, Decreto Supremo que declara en Emergencia Sanitaria a nivel nacional por el plazo de noventa (90) días calendario y dicta medidas de prevención y control del COVID-19. Busca potenciar la capacidad de las entidades que prestan servicios esenciales, al dotarlos de manera rápida de refuerzos, de recursos humanos, que ya existen en el Sector Público.

La cooperación laboral establece la posibilidad que servidores de las entidades públicas (poderes del Estado, OCAs, niveles de gobierno y empresas estales) bajo los regímenes 276, 728 y CAS, puedan prestar temporalmente, servicios en otra entidad (entidad receptora); siempre que dicha entidad receptora preste servicios esenciales (de acuerdo al artículo 4 del Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM, precisado por el artículo 1 del Decreto Supremo N° 046-2020-PCM y modificados por el Decreto Supremo N° 058-2020-PCM). 

martes, 31 de diciembre de 2019

Derechos constitucionales de “configuración legal”

En la doctrina constitucional existen los denominados “derechos constitucionales de configuración legal”. Sobre esta categoría, Fernández Delpuech por ejemplo, señala que en estos derechos, el contenido y perfiles quedan encomendados a la ley, siendo la intervención legislativa más intensa que en otros derechos, ya que los conforma en su contenido (FERNÁNDEZ DELPUECH, Lucía. Una reconstrucción de los principios de mérito y capacidad en el acceso al empleo público. Agencia estatal Boletín Oficial del Estado. Madrid 2015. Página 66).

Esta autora cita a Pérez Tremps, quien ha señalado que los derechos constitucionales de configuración legal son “derechos que la propia Constitución reconoce y garantiza en función de su concreción por el legislador” (es decir, el Congreso, a través de una ley). También cita a Díez Picazo, quien considera que estos derechos “no son susceptibles de ejercicio en ausencia de un adecuado desarrollo por parte del legislador”.

El Tribunal Constitucional, siguiendo lo señalado por la doctrina constitucional, ha establecido que los derechos constitucionales tienen distinta eficacia (Fundamento 11 del Exp. N° 1417-2005-AA/TC). Así, el TC señala que existen disposiciones constitucionales de dos tipos: las normas regla y las normas principio. 

Sobre las primeras (normas regla), se señala que son mandatos concretos de carácter autoaplicativo y son, consecuentemente, judicializables. Las segundas (normas principio) constituyen mandatos de optimización, normas abiertas, de eficacia diferida, que requieren de la intermediación de una norma legal (norma de nivel primario), para alcanzar plena concreción y ser susceptibles de judicialización. Esto es, para ser exigibles.

En ese contexto tenemos los derechos constitucionales de “configuración legal”. El TC señala que existen derechos de este tipo, porque así lo ha previsto la propia Constitución (por ejemplo, el artículo 27º de la Constitución en relación con el derecho a la estabilidad laboral. Fundamento 11 y siguientes, del Expediente 0976-2001-AA) o en razón de su propia naturaleza (por ejemplo, los derechos sociales, económicos y culturales). 

Estos derechos constitucionales de configuración legal requieren de una ley, como requisito sine qua non; para la culminación de la delimitación concreta del contenido directamente atribuible al derecho fundamental. En estos derechos, su reconocimiento constitucional no es suficiente para dotarlos de eficacia plena, pues su vinculación jurídica sólo queda configurada a partir de su regulación legal (a partir de la dación de una ley), la que los convierte en exigibles.

martes, 22 de octubre de 2019

Si quiere ser congresista, lea esto. Las prohibiciones, incompatibilidades e impedimentos que genera el cargo.

Ser Congresista es un honor, al que seguramente muchos buenos ciudadanos aspiran; por la posibilidad de ejercer funciones (legislativas, de supervisión o control y de representación), en beneficio de nuestro país.

Ahora bien, estas funciones y responsabilidad traen consigo un conjunto de prohibiciones, impedimentos e incompatibilidades, previstas en diferentes normas. A continuación haremos referencia a las normas que las establecen.

1. Las prohibiciones del Código Civil para adquirir derechos reales.

El artículo 1366° del Código Civil establece que los congresistas no pueden adquirir derechos reales por contrato, legado o subasta pública, directa o indirectamente o por persona interpuesta; respecto de bienes del Estado (de dominio privado o de dominio público).

Esta prohibición se aplica también a los parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad de las personas impedidas. El cuarto grado de consanguinidad alcanza –por ejemplo– a padres, abuelos, bisabuelos, tíos, primos hermanos, hijos, nietos, bisnietos, sobrinos. El segundo grado por afinidad llega a suegros y cuñados.

Este impedimento se mantiene hasta seis meses después de que el congresista cesa en el cargo.

martes, 15 de octubre de 2019

El Análisis de Impacto Regulatorio y la Evaluación de Impacto. Un pequeño homenaje a Esther Duflo.


El Estado Peruano podría mejorar sustancialmente su acción reguladora, a través del uso de dos herramientas que provienen de la ciencia económica: i) el Estudio de Impacto Regulatorio o Análisis Costo - Beneficio y, ii) las Evaluaciones de Impacto.

Estudio de Impacto Regulatorio o Análisis Costo Beneficio de las normas.

Antes del establecimiento, adopción o implantación de normas debería llevarse a cabo un Estudio de Impacto Regulatorio, conocido también como Análisis Costo – Beneficio de las normas planteadas (mecanismo de análisis ex–ante).

Los países de la OECD han implementado lo que se conoce como “Regulatory Impact Analysis - RIA” (Estudio de Impacto Regulatorio). Este es un instrumento de análisis –ex ante– es decir previo a la dación de las leyes o de las normas en general.

El RIA es un proceso de análisis sistemático, donde se evalúan los efectos esperados de diversas alternativas normativas (propuestas para resolver un problema social). Para la evaluación se pueden utilizar diferentes métodos de análisis, aunque el principal es el análisis costo/beneficio (análisis económico).

En ese contexto, esta metodología busca determinar o elegir una alternativa normativa que maximice beneficios y minimice sus costos (sociales, no los privados). Luego de aplicado el RIA, los involucrados (legisladores, otras autoridades, funcionarios) obtienen un listado de alternativas normativas factibles de ejecución, ordenadas en función a su eficacia y eficiencia.

jueves, 10 de octubre de 2019

Colección “Lo esencial del Derecho”. Recomendación de lectura


Debo felicitar y señalar con orgullo, la iniciativa que ha tenido mi universidad; la PUCP, en editar una colección denominada “Lo esencial del Derecho”. Se trata de una colección de libros de derecho, escritos por los principales especialistas nacionales; en prácticamente todas las materias jurídicas.

Los libros de esta colección están orientados a la difusión general de temas jurídicos y por dicha razón, no son muy extensos. En promedio estos libros oscilan entre 160 y 200 páginas. Sin embargo, ese afán por el alcance general y la concreción en el tratamiento de los temas, no le ha quitado calidad ni rigurosidad a los textos. Al contrario, debo resaltar la capacidad de los autores, para resumir en tan pocas páginas, de manera ágil, comprensible y hasta amena; materias que pueden ser muy densas.

Debo decir que, en general, se trata de libros que pueden ser utilizados como textos iniciales para estudiantes de pregrado, para los ciudadanos interesados en temas jurídicos, para profesionales no abogados o, para abogados que quieren conocer materias con las que no están especializados o no ejercen habitualmente.

En mi caso, he estado leyendo (“devorando” sería la expresión correcta) varios de esos libros. Sólo por mencionar una limitada lista, tenemos:

Introducción al Derecho Ambiental, de Patrick Wieland (Libro N° 5).
Derecho Constitucional Económico, de Baldo Kresalja y César Ochoa (Libro N° 8).
Aspectos Jurídicos de la Contratación Estatal, de Juan Carlos Morón y Zita Aguilera (Libro N°            9).
Derecho Penal, de Víctor Prado (Libro N° 27).
Análisis Económico del Derecho, de Alfredo Bullard (Libro N° 35).
El Derecho de la Función Pública y el Servicio Civil (Libro N° 41).

Hasta la fecha, se han editado 42 libros en los más diversos temas y varios de ellos existen también en versión electrónica (E-books).

https://www.fondoeditorial.pucp.edu.pe/66-coleccion-lo-esencial-del-derecho

Si les gusta el Derecho, disfrutarán con esta fabulosa colección.