domingo, 27 de noviembre de 2016

¿Y la reforma del Servicio Civil? ¿Omisión, indecisión, abandono?

Desde su primer mensaje, el Presidente PPK señaló que su gobierno estaría centrado en: i) servicios de agua y saneamiento, ii) servicios de salud, iii) seguridad ciudadana y lucha contra la corrupción, iv) infraestructura pública para el desarrollo y la productividad, v) educación pública y vi) descentralización; temas cuya importancia nadie podría discutir y que son –ciertamente–cuestiones  que el Estado debe abordar con decisión y eficiencia.

Sin embargo, llama la atención que a cuatro meses de haber asumido funciones, el nuevo gobierno haya hecho muy pocas declaraciones públicas y limitadísimas acciones relacionadas al estado del servicio civil y al proceso de reforma iniciado.

Decimos que llama la atención, porque los servidores públicos constituyen el factor fundamental, el elemento clave del cual depende –en gran medida– el movimiento, la acción y el desempeño del Estado. De nada sirven cambios normativos, cambios de sistemas, planificación, estrategia o mayores recursos si no se cuenta con servidores idóneos, que hagan realidad las políticas públicas contenidas en normas, planes, programas y presupuestos. Un gobierno con tecnócratas sabe de esto.

Dar prioridad al servicio civil es importante, no sólo en el largo plazo. Es un asunto en el que los cambios en el largo plazo se empiezan a construir desde hoy. Sin perjuicio de los temas ya conocidos como la multiplicidad de regímenes existentes, el aumento constante de personal, el mayor gasto, el limitado nivel profesional existente o, la falta de medición del desempeño y evaluación del personal; existen situaciones que deben ser atendidas. Sólo mencionaremos un par de temas, para mostrar el sentido de urgencia que se requiere.

jueves, 17 de noviembre de 2016

Incendios, riesgos y sobreregulación: poniendo las cosas en su real dimensión

El incendio ocurrido recientemente en Larcomar y la lamentable pérdida de vidas ha reactivado la discusión sobre el rol del Estado en la verificación de riesgos de las edificaciones y de las actividades económicas. En ese contexto he escuchado voces que pretenden incrementar, mejor dicho, exacerbar; la regulación administrativa existente sobre dichos temas.

Creo que hay que poner las cosas en contexto y no reaccionar “en caliente”. Lo digo porque estoy seguro que pronto aparecerán proyectos de ley aumentando (o como dije: exacerbando), la regulación administrativa sobre edificaciones o sobre el desarrollo de actividades económicas.

En primer lugar, hay que tomar en cuenta que no existe nada seguro en la vida ni actividades libres de riesgo de manera absoluta. Toda actividad humana implica algún nivel de riesgo, es decir, una probabilidad (alta o baja) de que un evento negativo (una externalidad, como dirían los economistas), ocurra. Frente a ello, lo socialmente deseable es reducir la probabilidad de ocurrencia del accidente, del daño, de la externalidad (a través de diversos instrumentos) y contar con recursos para compensar a las víctimas y revertir los efectos del mismo (cuando este se produzca).

Una de las formas que las sociedades han inventado para enfrentar estos daños se da a través del Estado, cuando ejerce lo que en Derecho Administrativo se conoce como “Actividad de Policía” (también llamada reguladora o limitativa). 

jueves, 10 de noviembre de 2016

Aportes para la Comisión Presidencial de Integridad (parte 2)

Aportes para la Comisión Presidencial de Integridad (parte 2)

El problema de agencia, que tiene como su expresión máxima a la corrupción se produce por los siguientes elementos:

a) Divergencia de intereses entre la ciudadanía y los servidores civiles (los que dirigen, administran y manejan el Estado). Esto lleva a que los servidores civiles (en todos sus niveles) privilegien su propio interés, poniendo en segundo lugar los intereses estatales, ciudadanos y de la sociedad.

b) La conducta oportunista que pueden desarrollar los servidores civiles (desde los funcionarios del más alto nivel hasta el último servidor).

c) La asimetría de información existente, que va en beneficio de los servidores civiles y, en contra de la ciudadanía.

d) El traslado de costos que originan los servidores civiles con su conducta. Los servidores civiles se benefician de acciones que realizan (como la corrupción), pero no asumen los costos de ellos. Dichos costos son “socializados”, son trasladados a la ciudadanía.

e) El problema de “acción colectiva” que afecta a los ciudadanos. Esto determina que no tengan interés en participar en asuntos estatales, en informarse, en participar, en controlar o en tomar algún tipo de acción. Esta inacción deja un mayor margen de acción a los servidores civiles (administradores). Por tanto, mayor oportunidad de abuso y de cometer actos de corrupción.

En función a este modelo, para combatir efectivamente la corrupción, las medidas que se propongan deberían tomar en consideración sus elementos. Y sobre esto, la teoría económica ya ha propuesto una serie de medidas que deberíamos considerar.

Divergencia de intereses.
Para enfrentar la divergencia de intereses de los servidores civiles frente a la ciudadanía, se deberían establecer incentivos (positivos) que alineen los intereses de los primeros a las necesidades y objetivos estatales, ciudadanos y sociales que se quieran alcanzar a través de las organizaciones estatales. Esto requiere revisar los sistemas remunerativos de los servidores civiles y los mecanismos de evaluación al que deberían someterse. Sin embargo, también deberían establecerse mecanismos de establecimiento de incentivos y de evaluación a las organizaciones estatales en sí mismas (más allá del personal). En esta línea, los convenios de administración de resultados son un mecanismo que debería retomarse y potenciarse.

Comportamiento oportunista.
Para enfrentar el comportamiento oportunista de los servidores civiles se debería reclutar personas con una alta disposición al servicio en organizaciones estatales. Esta mayor disposición debería generar menores niveles de comportamiento oportunista y por tanto, no tomen tantas ventajas de su posición. Como consecuencia sería esperable que el problema de agencia y la propensión hacia la corrupción sean menores. ¿Cómo hacemos esto? Perfeccionando las reglas de acceso al servicio civil (en todos los regímenes) y asegurando su cumplimiento.

En esa misma línea, también debería incidirse en concientizar a los servidores (y a la ciudadanía en general) sobre el significado de la corrupción, los casos en donde mayormente se manifiestan, sus efectos negativos en la sociedad y las acciones más efectivas para evitarla. Todo esto requiere de acciones continuas y sus efectos se dan a largo plazo.

En el corto plazo, para enfrentar el problema de comportamiento oportunista también se pueden utilizar mecanismos de supervisión y control y, mecanismos de responsabilidad (de éstos últimos, nos referiremos más adelante).

El objetivo de los mecanismos de supervisión y controles es corregir los problemas y desviaciones que puedan presentarse en casos específicos por parte de los servidores civiles. Los sistemas administrativos deben ser vistos desde esta perspectiva y aquí hay oportunidades de mejora. Los sistemas administrativos son mecanismos de control previo, que el propio Estado ha establecido para el manejo de sus recursos. Estos sistemas establecen reglas y procedimientos que deben ser seguidos por los agentes/administradores (los servidores civiles) en una serie de materias. Con ello se busca reducir la discrecionalidad de los agentes/administradores, para que se aminore su comportamiento oportunista.

Asimetría de información.
Para enfrentar la asimetría de información se deben establecer mecanismos que revelen las decisiones y actividades que están realizando los políticos, altos funcionarios y servidores civiles en general. Se supone que al ver expuesta su conducta, el agente/administrador (el servidor civil) reducirá su conducta oportunista.

Estos mecanismos deben proporcionar –efectivamente– información al Estado y a la ciudadanía, de manera accesible, amigable y con la posibilidad de explotar la data proporcionada. Con la tecnología actualmente existente, estos mecanismos pueden ser más sofisticados y proporcionar análisis profundos, que realmente revelen lo que está ocurriendo en las organizaciones estatales (…. CONTINUARÁ).

Aportes para la Comisión Presidencial de Integridad (parte 2)

El problema de agencia, que tiene como su expresión máxima a la corrupción se produce por los siguientes elementos:

a) Divergencia de intereses entre la ciudadanía y los servidores civiles (los que dirigen, administran y manejan el Estado). Esto lleva a que los servidores civiles (en todos sus niveles) privilegien su propio interés, poniendo en segundo lugar los intereses estatales, ciudadanos y de la sociedad.

b) La conducta oportunista que pueden desarrollar los servidores civiles (desde los funcionarios del más alto nivel hasta el último servidor).

c) La asimetría de información existente, que va en beneficio de los servidores civiles y, en contra de la ciudadanía.

d) El traslado de costos que originan los servidores civiles con su conducta. Los servidores civiles se benefician de acciones que realizan (como la corrupción), pero no asumen los costos de ellos. Dichos costos son “socializados”, son trasladados a la ciudadanía.

e) El problema de “acción colectiva” que afecta a los ciudadanos. Esto determina que no tengan interés en participar en asuntos estatales, en informarse, en participar, en controlar o en tomar algún tipo de acción. Esta inacción deja un mayor margen de acción a los servidores civiles (administradores). Por tanto, mayor oportunidad de abuso y de cometer actos de corrupción.

jueves, 3 de noviembre de 2016

Aportes para la Comisión Presidencial de Integridad.

Hace un par de semanas el Gobierno creó una comisión consultiva denominada “Comisión Presidencial de Integridad”, con el objeto de proponer medidas concretas para promover la integridad y el respeto a los principios éticos en la función pública con la finalidad de prevenir y sancionar la corrupción. Su presidente, Eduardo Vega, ha anunciado que se enfocarán en cinco temas: i) la impunidad y cómo revertirla, ii) el fortalecimiento de la denuncia y mecanismos de protección a los denunciantes, iii) métodos de transparencia, iv) las contrataciones y adquisiciones del Estado; y v) casos de conflicto de interés.

Si bien la Comisión tiene el mandato de y la presión de proponer “medidas concretas” anticorrupción, considero necesario establecer un marco teórico que explica la corrupción. Teniendo ello claro, será más ordenado, preciso y fácil, plantear medidas anticorrupción. A continuación se presentará un modelo de explicación de la corrupción a partir de la teoría del principal – agente.

El Estado en todos sus niveles, es un conjunto complejo de organizaciones, que ha sido creado por los ciudadanos, para proteger y promover su propio bienestar y satisfacer sus diversas necesidades. Sin embargo, sería imposible que toda la ciudadanía en conjunto maneje, administre o gestione directamente tal conjunto. Ello sería inviable dados los costos de coordinación y negociación que involucraría.

sábado, 22 de octubre de 2016

Combatiendo la corrupción con normas: ¿instrumento efectivo?

Escribo este artículo cuando acaba de publicarse el Decreto Legislativo N° 1213, llamada “Ley de la Muerte Civil”. En términos muy básicos, esta norma agrava las consecuencias de cometer delitos contra la Administración Pública (delitos que comúnmente identificamos como “corrupción”).

Llama la atención esta respuesta del Gobierno al problema de la corrupción. Se brinda una solución meramente jurídica, enfocada en el endurecimiento de la sanción y sus efectos (a través de normas); ignorando la teoría del “Cumplimiento de las Normas” (Public Enforcement of the Law) desarrollada desde la Economía y el Análisis Económico del Derecho (Becker, Polinsky, Cooter y Uhlen).

De manera muy simplificada, dicha teoría señala que si queremos evitar que una conducta indeseada (una infracción administrativa o un delito) se produzca, tenemos que hacer que el infractor sienta que el beneficio de su conducta es inferior al castigo esperado. Siendo el infractor, un individuo racional, no incurrirá en la conducta indeseada (o reducirá su magnitud), cuando el castigo esperado es superior al beneficio que recibiría. El infractor o delincuente, como cualquier persona, actúa movido por el costo-beneficio.

Veamos un simple ejemplo numérico. Si el beneficio de cometer un acto de corrupción es como de 10, pero el castigo esperado es como de 4, el delincuente tendrá un gran incentivo para cometer actos de corrupción. Sin embargo, si el costo (castigo esperado) va subiendo (digamos a 7 o 9) dichos incentivos se reducen. Si luego dicho costo (castigo esperado) sube a 11, el infractor o delincuente perderá incentivos para realizar la conducta indeseada (el acto de corrupción).

Hay que tener en cuenta que el castigo esperado depende del valor de la sanción (multa, la pena) y de la probabilidad de que la sanción se haga efectiva. El castigo esperado es una multiplicación del valor nominal de la sanción por la probabilidad de que esta se haga efectiva. En nuestro ejemplo, el castigo esperado de 4 podría estar definido por una sanción nominal de 40 multiplicada por una probabilidad de 10% de aplicación efectiva de la sanción (40 x 0.10 = 4).

miércoles, 5 de octubre de 2016

Innovación en el Sector Público: no es sólo hacer cosas nuevas ni importar mecanismos del Sector Privado.

En el contexto del XI Seminario de Reforma del Estado, organizado por la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP, expertos en gestión pública compartieron experiencias y visiones sobre la innovación en la Administración Pública. 

Hoy, transcribo literalmente lo señalado por mi colega Norma Correa. No puedo estar más de acuerdo con ella. Hay que tener cuidado cuando nos referimos a innovación en la gestión pública. No se trata solamente de hacer las cosas de manera diferente, ni de importar prácticas de la gestión privada; sin ningún tipo de filtro. La innovación en el Sector Público requiere de un profundo conocimiento de la gestión pública.