Los alcances de la negociación colectiva en el Sector Público

En primer lugar, para establecer el contexto y el punto de la discusión sobre el alcance de la negociación colectiva en el Sector Público. debemos señalar que en el sistema jurídico románo – germánico (Europeo y Latinoamericano) ha existido una tradicional división en la regulación de los funcionarios públicos y servidores estatales, correspondientes al Sector Público y los trabajadores del Sector Privado. Es por ello que tradicionalmente a los primeros, se les ha aplicado un régimen especial, propio del Derecho Administrativo (denominado “Régimen Estatutario”); mientras que a los segundos se les aplicaba el Derecho Laboral.

Esta división de regímenes siempre ha existido en nuestro país. Es más bien reciente la aplicación del régimen laboral privado (de derecho laboral) a determinadas entidades del Sector Público. Esta “privatización” del régimen legal se ha producido de manera gradual y taxativa a algunas entidades, a través de leyes expresas (y que por lo tanto deben ser considerar excepcionales e interpretadas restrictivamente).

Dicha diferenciación de regímenes explica el tratamiento diferenciado que la Constitución plantea. El régimen de los funcionarios y servidores públicos está regulado en el Título I, Capítulo IV (Artículos 39 a 42), mientras que los trabajadores del Sector Privado encuentran su regulación en el Título I, Capítulo II (Artículos 21 al 29).

La Constitución establece expresamente que los servidores públicos tienen derechos de sindicación (organización de sindicatos) y huelga (medidas de fuerza) en su Artículo 42. En el caso de los trabajadores del Sector Privado, se establecen los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga (Artículo 28). Dado que se trata de dos regímenes diferentes, los derechos de los trabajadores del Sector Privado, no son asimilables o generalizables a los servidores públicos.

En el Expediente N° 008-2005-AI (el Tribunal Constitucional) ha señalado lo siguiente: 

“(…) la Constitución reconoce en su artículo 42º el derecho de sindicación de los servidores públicos. Consecuentemente, las organizaciones sindicales de los servidores públicos serán titulares del derecho a la negociación colectiva, con las excepciones que establece el mismo artículo 42º, a saber los funcionarios del Estado con poder de decisión, los que desempeñan cargos de confianza o de dirección y los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.

Por ello, para una adecuada interpretación del ejercicio del derecho a la negociación colectiva de los servidores, conforme a la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, debemos tener presente el Convenio Nº 151 de la OIT relativo a la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones del empleo en la administración pública.” (El subrayado es nuestro)

Sobre este punto es pertinente señalar que el Convenio N° 151 de la OTI, “sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la Administración Pública” no establece a la negociación colectiva como el mecanismo específico, único o exclusivo previsto en dicho Convenio. La negociación colectiva tampoco constituye el único medio para dar cumplimiento a dicho Convenio OIT. Esto se puede apreciar en el “Estudio General relativo a las relaciones laborales y la negociación colectiva en la Administración Pública” realizado por la OIT (Disponible en: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_205520.pdf). 

En dicho documento se establece que existen diversos mecanismos para hacer efectivos “los procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones” tal como señala el Artículo 7 del Convenio OIT 151. Es más, el Estudio citado señala que el Convenio OIT 151 no establece un modelo único, un tipo específico de negociación, ni rangos normativos específicos ni resultados de un solo tipo que puedan considerarse como “acordes” al Convenio. Por el contrario existen diversas modalidades y alternativas que resultan compatibles con el Convenio. Por tanto, no se puede afirmar que el Convenio OTI 151 implique necesariamente a la negociación colectiva.

En virtud de lo señalado, podemos afirmar que la negociación colectiva no forma parte del bloque de constitucionalidad derivado del Convenio OIT 151. El contenido y alcance de la negociación colectiva de los servidores del Estado es de configuración legal.

A nivel infra constitucional, el ejercicio del derecho a la negociación colectiva de los servidores públicos ha presentado una doble regulación, dependiendo del régimen al cual pertenecían: público o privado.

Para los servidores públicos, empleados y obreros permanentes sujetos al Sistema Único de Remuneraciones, el artículo 74° del Decreto Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, establecía que las entidades públicas estaban prohibidas de negociar con sus servidores, directamente o a través de sus organizaciones sindicales, condiciones de trabajo o beneficios que conllevaran incrementos remunerativos o que modificaran el Sistema Único de Remuneraciones que se establece en dicha Ley. Asimismo, el derecho a la sindicación de estos servidores se encontraba limitado por el Decreto Supremo Nº 003-82-PCM, cuyo artículo 4º establecía que dicho derecho no podría ser ejercido por la organización sindical de manera irrestricta, sino dentro de los límites de la ley (incluyendo las leyes sobre materia presupuestal).

Por otro lado, los trabajadores de entidades y empresas del Estado sujetos al régimen laboral de la actividad privada estuvieron comprendidos en las normas previstas en el Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2003-TR (TUO de la LRCT), siendo titulares por tanto de los derechos de libertad sindical, negociación colectiva y huelga, previstos en ella. Sin embargo, el ejercicio de tales derechos por parte de los servidores públicos no debía oponerse a normas específicas que los limitasen, conforme al artículo 1° del TUO de la LRCT (“Los trabajadores de entidades del Estado y de empresas pertenecientes al ámbito de la Actividad Empresarial del Estado, sujetos al régimen de la actividad privada, quedan comprendidos en las normas contenidas en el presente Texto Único Ordenado en cuanto estas últimas no se opongan a normas específicas que limiten los beneficios en él previstos”). Entre estas limitaciones, se debían incluir, evidentemente, las leyes de carácter presupuestal así como las restricciones establecidas en ellas.

La Ley del Servicio Civil ha unificado los regímenes en materia de negociación colectiva. Dicha Ley regula el contenido, alcance y procedimiento de la negociación colectiva. Además, establece que dicha regulación está vigente, desde el día siguiente de la publicación de la Ley y es de aplicación inmediata para los servidores civiles en los regímenes de los Decretos Legislativos 276 y 728.