La descentralización es una forma organizativa que adopta el Estado, con el objetivo –teórico– de acercarse más al ciudadano y prestarle mejores servicios. Bajo este modelo, se supone que la descentralización pone al Estado (o a uno de sus niveles) a menor distancia del ciudadano y por lo tanto éste puede influir mejor en las decisiones de política pública, en su ejecución y en su evaluación.
Si bien la descentralización tiene como uno de sus objetivos acercarse más al ciudadano, responder mejor a sus demandas y prestarle mejores servicios, esa consideración teórica no necesariamente es espontánea ni se cumple automáticamente en la realidad.
Señalamos esto, porque si bien el Estado es una organización creada por los ciudadanos para su tutela y servicio, aquel se convierte en una entidad con “vida propia”, cuyos procesos de toma de decisiones, de política pública, de acción y de gestión son complejos y se encuentran influenciados por diversos grupos de interés (incluyendo los propios políticos, funcionarios y servidores públicos). Ello determina que no necesariamente se actúe en interés de la ciudadanía, sino en beneficio de tales grupos de interés.
La descentralización podría ser vista como un proceso de reorganización del poder de la estructura y de las funciones del Estado, que es llevado a cabo únicamente por la Administración Pública, desde su perspectiva y sus intereses; sin considerar necesariamente los requerimientos, necesidades, demandas e intereses de la ciudadanía. A la vista de lo sucedido en nuestro país en los últimos años, creemos que esto ha sucedido con el proceso de descentralización en el Perú.
En el proceso de descentralización en el Perú nos hemos preocupado mucho –tal vez demasiado– de la estructura, de la forma de las organizaciones estatales, pero nos olvidamos del ciudadano y de que la descentralización era solamente un medio para hacer efectiva la primacía del ciudadano en el Estado y frente al Estado.
Creo que no olvidaríamos al ciudadano si utilizáramos un marco teórico adecuado. Para tal efecto, proponemos el uso de la teoría del Principal – Agente como herramienta metodológica para el análisis y la propuesta.
Esta teoría reconoce la autonomía o “vida propia” que puede alcanzar el Estado, la Administración Pública y los intereses propios que pueden desarrollar los políticos, funcionarios y servidores públicos así como su contraposición con las demandas, requerimientos e intereses de la ciudadanía.
Esta contraposición de intereses puede generar que las decisiones públicas, la política pública y las acciones operativas del Estado se distorsionen. Al primar el interés de los agentes o administradores, se deja de lado las demandas, requerimientos, intereses y preferencias de los ciudadanos. Esto termina desvirtuando la acción y el rol esencial del Estado.
En esta línea de ideas, nuestra hipótesis es que el proceso de descentralización fue capturado, manejado y distorsionado por políticos, funcionarios y servidores públicos; quienes terminaron utilizando el proceso de descentralización para sus propios fines. Las tremendas manifestaciones de ineficiencia y de corrupción descubiertas en los últimos años, son una prueba de ello.
Como omitimos la primacía del ciudadano e ignoramos las previsiones que la teoría del Principal – Agente establecían, nuestro proceso de descentralización ha sido trunco, vacío, sin real efecto para la ciudadanía. Está pendiente para los investigadores y la academia peruana hacer un estudio de impacto o de costo beneficio de este proceso de descentralización. Lo planteo, porque sólo así sabremos cuál ha sido el efecto de este proceso.
La descentralización no debería ser vista como un fin en sí mismo. Debería ser considerada un mecanismo, de los múltiples que tiene el Estado, para servir mejor al ciudadano. Un efectivo proceso de descentralización debería considerar de manera efectiva al ciudadano y potenciar su capacidad para influir en el proceso de toma de decisiones en el Estado, en la definición de las políticas públicas, en la ejecución o prestación de los servicios así como en su evaluación. Esto por sí mismo es complejo y lo desarrollaremos en un siguiente artículo.
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