El Análisis de Impacto Regulatorio y la Evaluación de Impacto. Un pequeño homenaje a Esther Duflo.

El Estado Peruano podría mejorar sustancialmente su acción reguladora, a través del uso de dos herramientas que provienen de la ciencia económica: i) el Estudio de Impacto Regulatorio o Análisis Costo - Beneficio y, ii) las Evaluaciones de Impacto.

Estudio de Impacto Regulatorio o Análisis Costo Beneficio de las normas.

Antes del establecimiento, adopción o implantación de normas debería llevarse a cabo un Estudio de Impacto Regulatorio, conocido también como Análisis Costo – Beneficio de las normas planteadas (mecanismo de análisis ex–ante).

Los países de la OECD han implementado lo que se conoce como “Regulatory Impact Analysis - RIA” (Estudio de Impacto Regulatorio). Este es un instrumento de análisis –ex ante– es decir previo a la dación de las leyes o de las normas en general.

El RIA es un proceso de análisis sistemático, donde se evalúan los efectos esperados de diversas alternativas normativas (propuestas para resolver un problema social). Para la evaluación se pueden utilizar diferentes métodos de análisis, aunque el principal es el análisis costo/beneficio (análisis económico).

En ese contexto, esta metodología busca determinar o elegir una alternativa normativa que maximice beneficios y minimice sus costos (sociales, no los privados). Luego de aplicado el RIA, los involucrados (legisladores, otras autoridades, funcionarios) obtienen un listado de alternativas normativas factibles de ejecución, ordenadas en función a su eficacia y eficiencia.

Para llevar a cabo el RIA o ACB, se deben desarrollar los siguientes pasos.

Paso 1. Establecer con claridad el problema que se quiere enfrentar. Determinar su naturaleza, sus posibles causas y los efectos que viene generando (daños o riesgos, por ejemplo).

Paso 2. Establecer claramente los objetivos que se quieren alcanzar, en relación al problema determinado.

Paso 3. Identificar las varias alternativas que podrían establecerse para enfrentar el problema identificado y alcanzar los objetivos establecidos. Establecer causalidades. Identificar los grupos que resultarían afectados (positiva o negativamente) por la medida normativa a adoptar.

Paso 4. Analizar los beneficios de cada una de las alternativas, así como sus costos (para la sociedad y para el Estado), incluyendo los costos de implementación o de “enforcement”.

El RIA es un ejercicio de análisis predictivo, basado en un marco teórico (usualmente el marco teórico de la economía). Esto quiere decir que el RIA pretende predecir los efectos que generarán las normas o la acción regulatoria estatal, sobre la base de lo que señala  alguna teoría.

El análisis RIA puede ser cuantitativo o cualitativo, dependiendo de su complejidad y de la información disponible. Este análisis debe buscar la asignación de valores a los resultados obtenidos y su comparación a valor presente.

En nuestro país, a pesar de las resistencias de abogados tradicionalistas, el RIA o ACB se ha abierto camino.

La Evaluación de Impacto.

La “Evaluación de Impacto” es un instrumento de análisis ex post. Ello, porque se aplica una vez que una norma o regulación jurídica ha sido dictada y luego de haber estado en vigencia y aplicación.

La evaluación de impacto trata de determinar y verificar los efectos (“impactos”) que se habrían generado por la aplicación de la norma, la regulación o la acción estatal. Esta metodología se enfoca particularmente en la determinación de la causalidad; esto es, en la determinación de las  verdaderas consecuencias atribuibles a la normativa, regulación o acción estatal (www.povertyactionlab.org).

Bajo esta metodología se podrían plantear cuestiones como las siguientes:

a)   ¿Por qué sube por la recaudación tributaria? ¿por la acción de la autoridad tributaria? ¿por el crecimiento de la inversión? ¿por el crecimiento del consumo? ¿Por qué los ciudadanos se han vuelto más concientes de sus obligaciones?

b)   ¿Por qué aumenta la inversión extranjera en un país? ¿por la regulación de los flujos de capital? ¿por el crecimiento de la economía? ¿por la acción de las misiones diplomáticas en el exterior?

c)     ¿Por qué aumenta el crimen? ¿por el aumento de la pobreza? ¿por el aumento de la riqueza? ¿por las fallas del sistema judicial?

d)  ¿Por qué disminuye el desempleo? ¿por la acción de un programa estatal de colocación de personal? ¿por el crecimiento del sector privado? ¿por la mayor educación de los trabajadores? ¿por efecto de las redes sociales?

La evaluación de impacto debería determinar cuál es la causa efectiva o la causa que tiene mayor incidencia (mayor efecto), en las cuestiones planteadas.

En la evaluación de impacto se busca ir más allá de lo que dicen las teorías, en las que podrían estar basadas las normas dictadas, las regulaciones aprobadas y las acciones estatales ejecutadas. La evaluación de impacto podría generar resultados que conlleven al cuestionamiento de las teorías que sirvieron de fundamento a la acción estatal (o a su modificación o perfeccionamiento).

Esta metodología busca recoger evidencia específica (tomada de la realidad, de los hechos) para dar retroalimentación a las autoridades encargadas de aprobar la normativa, la regulación o la acción estatal. De esta manera, tales autoridades estatales tienen la opción de juzgar las acciones ya realizadas y realizar ajustes, en caso de ser necesario. Esto, con la finalidad de asegurar los objetivos buscados y optimizar el uso de los recursos del Estado.

La aplicación de la metodología tiene dos momentos importantes que deben ser considerados: i) la línea de base y, ii) la evaluación en sí.

En el primer momento (línea de base) debemos determinar cuál es la situación o condición previa o anterior a la aplicación de la norma, la regulación o la acción estatal. En el segundo momento (de la evaluación en sí) se determinan cuáles fueron los efectos de la acción estatal o a quién o a qué factores son atribuibles los efectos que se presentan.

La Evaluación de Impacto ha sido el área principal de trabajo de Esther Duflo, una de las ganadoras del premio Nobel de Economía de este año. Reconocimiento internacional a una disciplina necesaria y útil en el desarrollo de mejores acciones estatales.