Los abogados y su impacto en la Administración Pública. ¿Demasiado protagonismo?

Hace un par de semanas había publicado en este blog, un artículo sobre los abogados en las empresas, en el Sector Privado. Y uno de los temas que señalábamos era la importancia de su labor en la generación de valor en la empresa.

En ese contexto llamábamos la atención, que muchas veces quienes hacen gestión en la empresa privada no toman en cuenta la variable legal y el trabajo de los abogados y que éstos, muchas veces se quedaban ensimismados en su trabajo jurídico, sin abrirse a comprender el “negocio de la empresa” ni las posibilidades de creación de valor que estaban en sus manos. Por ello proponíamos una mayor participación de los abogados “en el negocio” y una mayor interacción con las áreas dedicadas directamente a ello.

Ahora queremos referirnos a los abogados en la Administración Pública y -para variar- encontramos que las cosas son radicalmente diferentes en el Sector Público.

En el Sector Público los abogados juegan un rol crucial e intenso y eso determina una fuerte cultura legalista, para todas las organizaciones estatales (más allá de los abogados). Esto seguramente se debe a que el Sector Público está altamente regulado.

A diferencia de los que sucede en el Sector Privado donde “lo que no está prohibido está permitido”, en el Sector Público sólo se puede actuar dentro del ámbito de competencias atribuidas por el sistema jurídico (lo que se conoce como el “principio de legalidad”).

En función a este principio seguramente se requiere que un asesor jurídico verifique que una determinada actuación se encuentre dentro de las funciones, competencias o atribuciones en el Sector Público. Sin embargo, en nuestro país aparecen algunas disfunciones. 

En primer lugar, muchas veces los asesores jurídicos entienden que las atribuciones tienen que ser explícitas, detalladas y hasta literales. A tal punto que si no se encuentra el artículo “donde dice”, el asesor jurídico objetará una determinada acción. 

Por eso, muchos tienen fama de ser “Dr. No”. Olvidan que existen los métodos de interpretación y de integración jurídica. Estos abogados deberían recordar que su misión fundamental es lograr que las “cosas sucedan”. Es decir, que la Administración Pública funcione. Su paralización es un resultado disfucional.

Creo que esta primacía de los abogados también se exacerba con la forma y mecanismos de control que existen en el Sector Público. Para muchos funcionarios, que tienen que tomar decisiones, su mejor escudo protector es el informe o la visación de un asesor jurídico; que le “valida” la decisión o acción adoptada.

Pero es preocupante una distorsión que empieza a extenderse ….. asesores legales objetando decisiones de política pública, no sobre la base de ilegalidad o falta de competencia … sino, en base a su opinión o criterios subjetivos (algo así como “no me parece” o “no me gusta lo que estás decidiendo” y por eso te lo objeto). 

Es decir, abogados objetando … más allá de su competencia (tremenda paradoja). En mi experiencia he llegado a ver, órganos de línea y hasta organismos públicos, sustentado decisiones de política pública, a una oficina de asesoría jurídica, para “convencerlos”.

Otra situación que encontramos en el Sector Público es la abundancia de abogados en todas las entidades, en todos sus órganos y en todo nivel. No sé cual esa la relación causal de este fenómeno … si existen muchos abogados debido a las frondosas reglas que existen en el Sector Público o, si es al revés … es decir, si existen muchas reglas en el Sector Público porque existen muchos abogados.

En cualquier caso, pongo en evidencia la correlación: muchos abogados y muchas reglas que regulan el funcionamiento de las entidades del Sector Público. Aunque me atrevería a decir que la abundancia de abogados y la cultura legalista que atraviesa las entidades del Sector Público genera la excesiva regulación. 

Muchos abogados consideran que las normas cambian la realidad (y esta situación va desde la norma de mayor jerarquía, o sea, con el cambio constitucional). En esta línea veo dos tipos de abogados. Los “ingenuos” que por su formación estrictamente legal creen eso (que las normas cambian la realidad) y los cínicos, los que saben que aquello no pasa, pero igual apuestan por la parte normativa.

En mi experiencia me he encontrado con ambos tipos de abogados. Alguna vez, un sector proponía una norma, a otra que estaba perfectamente vigente … y su argumento para aprobar una segunda norma fue que “los destinatarios de la norma no cumplían con la primera y que sacando una segunda norma, le daría más fuerza”. 

Otras veces -lamentablemente, las más frecuentes- he encontrado que se plantean normas, muchas veces inaplicables o difíciles de hacer cumplir, pero que se daban “porque es lo que se podía hacer”, “porque es lo más fácil” o “porque la implementación era problema de otro”.

No pretendo señalar que debamos eliminar a los abogados del Sector Público. Creo que dada la naturaleza de este sector, de la regulación que siempre enfrentará y de la existencia del principio de legalidad, su presencia es ineludible. 

Lo que quiero decir es que debemos eliminar esa cultura ultra legalista (que en muchos casos linda con la literalidad). Lo jurídico es importante y tiene su lugar, pero no es lo que debe primar. Creo que en el Sector Público necesitamos abogados que miren más allá de El Peruano, que entiendan más de gestión, de economía y de procesos … sin dejar de ser abogados.

Paradójicamente, creo que un cambio en ese sentido nos hará tener mejores abogados, menos regulación y de paso … mejorar el funcionamiento de las entidades del Sector Público; para beneficio de la ciudadanía.