viernes, 12 de abril de 2019

El precedente vinculante del Tribunal del Servicio Civil sobre "negligencia en el cumplimiento de funciones" - Parte 1

Hace unos días, el Tribunal del Servicio Civil (TSC) ha emitido un interesante Precedente Vinculante, donde se refiere a la aplicación del Principio de Tipicidad en la imputación de la falta administrativa disciplinaria de negligencia en el desempeño de funciones.

En primer lugar resalta la vinculación que realiza el TSC entre los principios de Tipicidad y Legalidad. La definición de la infracción administrativa sancionable no requiere estar expresa y detalladamente escrita en una norma con rango de ley. Se aceptan las definiciones con cierto grado de indeterminación a nivel de ley, que luego serán complementadas por normas de nivel reglamentario (bloques normativos Ley – Reglamento).

Esto significa, que la falta administrativa, como supuesto de hecho de la sanción (la consecuencia jurídica) ya no está solamente configurada en una norma con rango de ley, sino que es complementada, precisada, desarrollada, por una o varias normas reglamentarias. Por tanto, en estos casos, quienes imputen una falta tendrán que sustentar, argumentar y desarrollar un supuesto de hecho, utilizando el conjunto o bloque normativo Ley – Reglamentos, indicando con precisión en qué consiste la falta (en el plano normativo). 


Dicho esto, el TSC analiza el caso de falta prevista en el Artículo 85, literal d) de la Ley del Servicio Civil. Este literal señala que: la negligencia en el desempeño de las funciones constituye una falta administrativo – disciplinaria. Para el TSC esta falta tiene dos partes o elementos: La negligencia y el desempeño de funciones. Empezaré refiriéndome al último, el “desempeño de funciones”.

Para el TSC “funciones” se refiere a la configuración o descripción de un puesto de trabajo (ocupado por un servidor). Se refiere a los roles, actividades, labores y tareas que le corresponden a un puesto. Por tanto, la expresión “desempeño de funciones”, que está en la LSC (literal a, art. 85) resulta siendo genérico e indeterminado, necesitando completarse por normas reglamentarias, específicamente; por los denominados instrumentos de gestión (normas de gestión interna de la entidad). 

Por tanto, en la imputación de la falta del literal a), art. 85 de la LSC tendrá que señalarse este numeral, pero también otras normas que establezcan específicamente las “funciones” que corresponden al puesto del servidor.

Al explicar este tema, el TSC no lo dice expresamente, pero pareciera referirse al Manual de Perfiles de Puestos - MPP, al antiguo Manual de Organización y Funciones – MOF y a los Manuales de Procedimientos – MAPRO. Estas son las normas de gestión u organización interna, donde suelen establecerse las funciones de los puestos en las entidades estatales. A este conjunto también podrían añadirse el Reglamento de Organización y Funciones – ROF, los Manuales de Operaciones (que a veces algunos órganos o áreas tienen), resoluciones y directivas internas dictadas por las propias entidades.

Sin embargo, lo señalado por el TSC es incompleto. Las referencias normativas a las funciones de puestos o posiciones específicas, no se agotan en los documentos de gestión y organización interna. En el Sector Público existen cuerpos normativos, integrados por numerosas normas de diverso rango (leyes, reglamentos, directivas), que muchas veces establecen funciones, obligaciones y responsabilidades en diversos órganos y puestos en las entidades. Estas normas son las que corresponden a los sistemas administrativos y sistemas funcionales, figuras propias del Sector Público, que regulan el uso de recursos o el desarrollo de políticas que deben desarrollar sus entidades. 

Como ejemplo, podemos mencionar a los sistemas administrativos de presupuesto, contabilidad, tesorería, abastecimiento (con su sub categoría compras estatales), recursos humanos; que en diversas normas atribuyen funciones, obligaciones y responsabilidades, a diversos órganos y puestos en las entidades.

Otro punto que tampoco ha desarrollado el TSC es la asignación de funciones a las entidades estatales, que luego no son atribuidas, distribuidas o repartidas en el interior de la organización. Esto puede ocurrir porque los instrumentos de gestión y organización interna no son actualizados. En dichos casos, debería haberse precisado el uso de la regla establecida en el artículo 73.1 del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General – LPAG. 

Esta norma de la LPAG señala que “Cuando una norma atribuya a una entidad alguna competencia o facultad sin especificar qué órgano a su interior debe ejercerla, debe entenderse que corresponde al órgano de inferior jerarquía de función más similar vinculada a ella en razón de la materia y de territorio, y, en caso de existir varios órganos posibles, al superior jerárquico común”.

Finalmente, debo señalar que el TSC ha dejado claramente establecido que la expresión “funciones” se refieren únicamente a los roles, actividades, labores y tareas que le corresponden a un puesto. Por tanto, la imputación de la falta prevista en el literal a), art. 85 de la LSC debe desarrollarse siguiente este criterio.

Sin perjuicio de ello, el TSC señala que adicionalmente a las funciones existen otros deberes, obligaciones o prohibiciones aplicables de manera general a todos los servidores civiles o a los servidores de una entidad. Su incumplimiento también constituye una falta administrativo disciplinaria (pero diferente al ya citado literal a), art. 85 de la LSC).

En la siguiente entrega de este blog, desarrollaré el concepto de “negligencia” establecido por el TSC.

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